Utenriksregningen steg 36,7 %. Men ikke alle milliardhopp er det de ser ut som.

Regningen vokste. Men den vokste ikke rett opp.

Utenriksdepartementet brukte 42,5 mrd. kr i 2020 og 58,2 mrd. kr i 2025. Forskjellen er 15,6 mrd. kr i løpende kroner. Den som bare ser på endepunktene, får en ganske enkel fortelling: staten bruker mer på utenriks enn før. Midt i serien ligger det derimot en regning som først ble enda større, og deretter mindre igjen.

Toppen kom i 2023, med 65,4 mrd. kr. Fra den toppen til siste år falt utgiftene −11,1 %. Vi skal altså forklare både en varig oppgang fra utgangspunktet og en tilbaketur fra et ekstraordinært høyt nivå. De samme postene trenger ikke å forklare begge bevegelsene.

Det største årlige spranget, etter justering for priser og folketall, kom i 2022. Det var året Russlands fullskalainvasjon av Ukraina endret Europas sikkerhetssituasjon. Sammenfallet gir en viktig historisk ramme. Regnskapspostene under gjør det mulig å undersøke hvilke penger som faktisk beveget seg.

Se tallgrunnlaget for dette avsnittet ↓

Hvor mye av veksten overlever dyrtiden?

Prisnivået steg 22,7 % og folketallet 4,2 % gjennom perioden. Når vi justerer for begge deler, er økningen 6,9 % per innbygger. Det er fortsatt en økning, men et ganske annet bilde enn en ujustert regning som vokste 36,7 %. Justeringene skal gjøres sammen, ikke ved å trekke prosentene direkte fra hverandre.

Heller ikke dette er et mål på hvor mye mer hjelp eller sikkerhet Norge fikk. Utenriksregnskapet består i stor grad av overføringer og tilskudd, og mange mottakere bor utenfor Norge. Norske innbyggere er her en målestokk for regningens størrelse, ikke en opptelling av dem som mottar tjenestene. KPI setter kroner på sammenlignbart prisnivå, men treffer heller ikke nødvendigvis departementets kostnader i andre valutaer.

Med den målestokken på plass kan vi åpne postene. Et beløp kan vokse fordi en prioritering blir større, fordi behovene blir større, eller fordi regnskapet fører pengene et annet sted enn tidligere. Det siste er særlig viktig når en post plutselig ser dramatisk ut.

Se tallgrunnlaget for dette avsnittet ↓

Ukraina-posten vokste mens flyktningposten snudde

Posten «Ukraina og naboland» viser 4,0 mrd. kr i sitt første observerte regnskapsår, 2022. I 2025 er den oppe i 12,2 mrd. kr. Økningen fra første observerte år er 8,2 mrd. kr. Det er ikke bare et engangsutslag i invasjonsåret: den bokførte serien fortsetter oppover gjennom de påfølgende årene.

Sluttbeløpet på denne ene posten tilsvarer 77,8 % av hele departementets nettoøkning fra 2020 til 2025. Det viser hvor stor posten er i regnestykket. Det er ikke en dokumentert årsaksandel: posten mangler føring ved starten av perioden, og tidligere støtte kan ha ligget på andre poster. Dette er dessuten UD-posten for Ukraina og naboland, ikke den militære Ukraina-støtten under Forsvarsdepartementet.

Den andre kurven har en norsk adresse. Posten under «Flyktningtiltak i Norge» gikk fra 479,4 mill. kr til en topp på 4,7 mrd. kr i 2022. Deretter falt den til 3,0 mrd. kr i 2025. Den var altså lavere enn under toppen, men fortsatt langt over utgangspunktet. Beløpet dekker denne regnskapsposten, ikke alle norske kostnader knyttet til flyktninger.

Her ligger en viktig forskjell mellom krisens første fase og årene etterpå. Den voksende Ukraina-posten trekker opp samtidig som den norske flyktningposten trekker ned fra sin topp. En lavere totalsum betyr derfor ikke automatisk at støtten til Ukraina ble mindre.

Se tallgrunnlaget for dette avsnittet ↓

EØS-toppen var ingen ny normal

EØS-finansieringsordningene stod med 3,2 mrd. kr ved starten av perioden, nådde 7,1 mrd. kr i 2023 og endte på 1,1 mrd. kr. Fra toppen er den bokførte nedgangen −6,0 mrd. kr. Det er en betydelig bevegelse også sammenlignet med fallet i hele utenriksregningen.

Slike finansieringsordninger løper gjennom programperioder. Utbetalingene kan bli ujevne når prosjekter gjennomføres, avsluttes og avregnes. Derfor er betalingsrytmen en relevant forklaring å undersøke før et fall i ett regnskapsår leses som et tilsvarende varig kutt i ordningen. Årets kontantutbetalinger og langsiktige forpliktelser er forskjellige størrelser.

Kurven dokumenterer selve toppen og nedgangen. Den forteller ikke alene hvilke prosjekter som var ferdige, hvor mye som gjenstod å betale eller hvordan nye programperioder vil slå ut. Men den viser hvorfor toppåret er et krevende sammenligningsår: en stor utbetalingstopp kan løfte totalen selv om den løpende aktiviteten ellers ikke vokser i samme takt.

Se tallgrunnlaget for dette avsnittet ↓

Driftshoppet krympet da vi åpnet naboskuffen

På UD-posten «Driftsutgifter» øker beløpet fra 2,7 mrd. kr i 2024 til 4,9 mrd. kr i 2025. Det er 77,5 % på ett år. Et slikt hopp ber nesten om en overskrift. Men ved siden av ligger en annen driftspost, under administrasjon av utviklingshjelpen, med 1,9 mrd. kr i 2024. Den har ikke regnskapsføring i uttrekket for sluttåret.

Summerer vi disse to identifiserte driftspostene, endres bildet: 4,6 mrd. kr blir til 4,9 mrd. kr, en økning på 4,7 %. Over hele perioden vokser den bokførte summen 25,2 %. Etter samme pris- og befolkningsjustering som i hovedanalysen er endringen −2,1 %.

Mønsteret er forenlig med at drift er samlet eller ompostert. Postseriene alene beviser ikke hvilke oppgaver, ansatte eller kostnader som flyttet. Og manglende føring på den gamle posten er ikke bevis på at virksomheten opphørte. Men forskjellen mellom enkeltposten og summen er stor nok til at vi bør kontrollere organiseringen før vi beskriver hoppet som eksplosiv vekst i driften.

Hvilket av tallene ville du brukt før du konkluderte om pengebruken? Regnskapsskuffen kan ha blitt mye større selv om summen i de to skuffene endret seg langt mindre.

Se tallgrunnlaget for dette avsnittet ↓

Mat og klima vokste på ulike måter

Matsikkerhet og landbruk øker fra 1,2 mrd. kr til 2,0 mrd. kr, opp 66,0 %. Men også denne posten har en topp underveis: 3,2 mrd. kr i 2023. Sluttåret ligger dermed over utgangspunktet og under toppen. Et svar som bare sier «mer», overser hvordan bevilgningen ble trappet opp og deretter ned.

Postnavnet peker på et annet behov enn direkte støtte til Ukraina. Krig, dyrere mat og sviktende avlinger kan gjøre matsikkerhet mer krevende, men årsserien fordeler ikke økningen mellom disse forklaringene. Den relevante oppfølgingen er hvilke tiltak som ble finansiert, og om de styrket mattilgangen eller produksjonen der pengene skulle virke.

Risikokapital til Norfunds klimainvesteringsfond har en annen profil. Den oppgitte posten står med 250,0 mill. kr i 2022 og 750,0 mill. kr i 2025. Mellom de siste to regnskapsårene er økningen 200,0 %. Dette er risikokapital på den valgte posten, ikke et mål på alle statlige klimainvesteringer.

Kapital til et investeringsfond og løpende hjelpetiltak bør heller ikke vurderes som helt like utgiftstyper. Begge vises som bokførte beløp i denne avgrensningen, men pengenes formål, risiko og tidshorisont er forskjellige. En høyere utbetaling sier ikke i seg selv hva investeringen eller hjelpen vil gi igjen.

Se tallgrunnlaget for dette avsnittet ↓

Totalvekst betyr ikke at alle andre poster vokste

Posten «Sivilt samfunn» går fra 5,2 mrd. kr til 3,6 mrd. kr. På den konkrete næringsutviklingsposten blir 2,3 mrd. kr til 784,5 mill. kr. Dette er bokførte nedganger på identifiserte poster. Samtidig øker Afrika-posten under regionbevilgningene fra 1,2 mrd. kr til 2,2 mrd. kr.

Det gjør fortellingen om «mer utenriks» mindre ensartet. Enkelte prioriteringer fikk større bokførte beløp, andre mindre. Men disse postene er ikke komplette regnskap for henholdsvis sivilt samfunn, næringsutvikling eller all norsk støtte til Afrika. Formål kan finansieres flere steder, og noen kapitler i den normaliserte serien har historiske navn.

Vi kan derfor beskrive hvor beløpene steg og falt uten å utrope vinnere og tapere for hele bistandspolitikken. Det krever en bredere avstemming av formål på tvers av poster og år. Det ville også være for raskt å hevde at økningen på Ukraina-posten forårsaket alle nedgangene andre steder. Serien viser samtidige bevegelser, ikke den politiske beslutningskjeden mellom dem.

Se tallgrunnlaget for dette avsnittet ↓

En større regning trenger flere slags oppfølgingsspørsmål

Ukraina-posten reiser spørsmål om et større og mer vedvarende støttebehov. Flyktningposten i Norge reiser spørsmål om hvordan mottaksutgiftene utviklet seg etter den første toppen. EØS-ordningene krever at vi ser på betalingsplaner og programperioder. Driftsregnskapet krever at vi undersøker om pengene har flyttet mellom poster før vi tolker endringen som flere oppgaver eller dyrere virksomhet.

Det er forskjellige undersøkelser. Ingen av dem kan erstattes av en totalsum alene. For hjelpetiltak vil vi vite hvilke behov som ble møtt; for investeringskapital vil vi undersøke hva som ble finansiert og hvilken risiko staten tok; for drift trenger vi et sammenlignbart bilde av oppgavene og organiseringen. Tallene her peker på hvor det er mest nyttig å lete videre.

En kostnadsøkning kan følge av både nye behov og nye prioriteringer. Regnskapet kan vise om beløpene ble brukt, men ikke alene om tiltakene virket godt. Det skillet gjør ikke regningen mindre interessant. Det gjør spørsmålet om hva vi fikk igjen for pengene mer presist.

Det var ikke ett milliardhopp

Utenriksregningen ender 36,7 % over utgangspunktet. Under totalsummen finner vi en Ukraina-post som fortsetter opp, flyktningutgifter og EØS-utbetalinger som trekker ned fra topper, nye og større beløp til utvalgte formål, og et driftshopp som blir langt mindre når naboposten tas med.

Dermed er det to spørsmål å holde fra hverandre: Hvilke bokførte beløp gjorde regningen større, og hvilke endringer beskriver faktisk nye aktiviteter eller nye behov? Postene gir et langt bedre svar på det første. For det andre må vi følge både pengene og oppgavene. Det er der den nyttige diskusjonen om offentlig pengebruk begynner.

Se tallgrunnlaget for dette avsnittet ↓